現在、公認心理師法カリキュラム等検討会ワーキングチームが最終段階を迎えています。公認心理師が成立するまでの経過について、「外来精神医療第16巻第2号」（２０１６）に書かせていただいた原稿を、期間限定でこちらに張り付けておきます。公認心理師法成立までの経過をまた良く知らないという方で興味があれば読んでみてください。（長文です。資料部分は省略させていただきます。）
今井たよか（公認心理師推進ネットワーク）
１．はじめに
1995年は、「精神保健法」が「精神保健及び精神障害者福祉に関する法律」に改正され、精神障害者の自立と社会参加の促進がはじめて法律に明記された年である。それは、1950~60年代に広がった入院中心の精神医療から、地域社会の中で一人一人の精神障害者の生活を支える外来中心の精神医療への転回点の1つであった。精神障害者とその家族の生活を支えるためには、地域やさまざまな社会資源の人たちと共に外来精神医療の従事者が大きい連携の輪を作る必要がある。そのためにも、精神医療チームを構成する福祉及び心理の専門職の法的整備が急務となっていた。
その年の7月、設立2年目の全国保健・医療・福祉心理職能協会（以下、全心協）が『危機にある心理士の国家資格』と題するシンポジウムを行っている。その中で当時の厚生省保健医療局精神保健課課長補佐であった高橋俊之氏は次のように述べている。
「心理の資格化問題については、数年前から研究班で研究を行っており、その結果が昨年の春まとまっている。また、昨年秋からは、厚生省としても、具体的案の検討を行い、全心協や臨床心理士会、児童相談所の心理判定員の全国組織などと討議を行い、また、医療関係団体の関係者とも、意見交換を行った。その過程で、心理の国家資格化のために詰めていくべき課題が一層明確になってきたが、まず、その筆頭は、医師や医療との関係の整理である。」「これは、医師との権限争いというレベルの議論ではなく、そもそも、我が国の精神医療やカウンセリング事業の体制はどうあるべきか、国民にとって、何が望ましいのか、という議論である。」
この「医師や医療との関係の整理」という課題が、その後もずっと心理職の国家資格化に大きい影響を与えた。本稿では、公認心理師法成立まで半世紀にわたる国家資格化の経過を振り返るとともに、ほんの少しだが今後の展望を提示したい。
２．臨床心理士資格の認定
現代の臨床心理学は、19世紀末から20世紀初頭にかけて欧米で生まれたものだが、日本においても20世紀に入ると知能検査などの心理査定の方法が少しずつ紹介されていった。第二次世界大戦後の1945~50年にかけて、少年鑑別所や児童相談所等の法律が整備され、心理専門職の任用が全国的に始まった。精神医学の領域でも、1950年代には、臨床心理学を学んだ人材を登用し育成する動きが出始めた。同時期に臨床心理学の学会や研究会の組織化も活発になり、資格問題も検討されるようになった。
1960年代になって、日本応用心理学会をはじめとする19団体による心理技術者資格認定機関設立準備会が発足、1964年には日本臨床心理学会（以下、臨床心理学会）が設立され、当初から資格問題に積極的に取り組んだ。そして、教育、医療、福祉、矯正等の領域横断的な資格としての「臨床心理士」の第1回審査が1969年に予定されるところまで進んだ。しかし、学会を母体とした資格認定はそこで中断する。
60年代の資格認定が中断した背景には、まず、所管省庁、医師との関係、大学院の養成課程等の資格を構成する諸要件について、厚生省や関係諸団体との折衝が困難であったことがあったと言われている。さらに、おりしも世界的に起こっていた学生運動の中で、日本でも大学や精神医療のあり方が批判の対象となり、その結果、臨床心理学会からは、資格構想を先導した理事やその賛同者たちが多数脱退することになった。
こうして、60年代に資格認定を推進した臨床心理学者たちは、拠り所となる学会をいったん失うことになった。70年代は、新たな世代が臨床心理学の世界に参加し、ロジャーズのカウンセリング理論に加えて、ユング心理学や精神分析的心理療法等が導入され、日本で発展した箱庭療法、臨床動作法等とともに新たな実践と研究が積み重ねられた。資格問題をいったん離れ、今日の日本の臨床心理学の基礎となるエネルギーが蓄えられた時期であろう。
精神医療では、精神科病院が拡大を続けるいっぽうで、1972年には通院精神療法、74年には精神科デイ・ケアに保険点数が与えられた。特に、精神科デイ・ケアは、医師と看護師だけでなく、精神科ソーシャルワーカー、作業療法士、臨床心理技術者などの多職種がチームで共に働く新しい経験の場になった。学習や実験などの基礎的な心理学を大学で学んだ人たちも、この時期に臨床心理技術者として少しずつ精神医療に参加していったようである。
80年代に入ると、臨床心理学の世界が大きく動いた。1982年には、日本心理臨床学会（以下、心理臨床学会）が発足。発足時すでに千人を超える会員が集まった。そして1988年、心理臨床学会はじめ関連16学会の協賛で日本臨床心理士資格認定協会（以下、認定協会）が発足し、臨床心理士の認定が始まった。翌1989年には職能団体としての日本臨床心理士会（以下、臨床心理士会）も設立された。
以来認定を受けた臨床心理士は、2016年4月には3万人を超える予定であり、民間資格であるものの一定の社会的認知を受けて来たと言える。臨床心理士は、①臨床心理学の専門家として人の心に関わるという重大な責任を全うできる人材であること、②そのために、大学院修士課程修了以上の学識を有すること、③人の心に関わる責任を自立的に引き受けるという意味において医師との対等な関係を持つことを理念として養成されて来た。この理念の実現のために、認定協会は大学院の充実に力を注いだ。現在では、専門職大学院6校も含めて、169校の大学院が臨床心理士養成の指定を受けている。
臨床心理士は、このように学会の連合体を母体として認定が始められたが、いずれ「臨床心理士」という国家資格として法制化する構想を持っていた。医療の世界から見た時、臨床心理士が、臨床心理学の専門家としての国家資格化を目指して出発したという理念と歴史は知ることすら難しいものだったかもしれない。臨床心理士の世界と医療の世界の資格問題に対する乖離は大きく、国家資格化の過程は想像以上の難路となった。
３．厚生省による臨床心理技術者の資格制度の研究
臨床心理士の認定が開始された頃、厚生省（2001年からは厚生労働省）は、精神科ソーシャルワーカーと臨床心理技術者の国家資格化に本格的に着手した。それは、1990年の臨床心理技術者業務資格制度検討会に始まり、1991年「臨床心理技術者の業務と養成の研究」、1995年「精神科ソーシャルワーカー及び臨床心理技術者の業務及び国家資格化に関する研究」、1997年「臨床心理技術者の資格のあり方に関する研究」、2000年「臨床心理技術者の資格のあり方に関する研究」と、2002年の最終報告まで12年間にわたって継続された。
この一連の厚生科学研究に、臨床心理技術者の当事者団体としてどの団体が参加するかという課題があった。前節で述べたように、臨床心理士の団体は「臨床心理学の資格で名称は臨床心理士」「領域横断的」「医師と対等で自律的な関係性」「大学院修士修了」を要件とした「臨床心理士法」が作られることを希望していた。厚生省や精神医療関係者の方針は、「精神保健領域の資格」「一部に医行為が含まれるので医師の指示を受ける」「4年制大学卒業を基本とする」であり、臨床心理士団体とは国家資格に対する考え方が全く異なっていた。
すなわち、臨床心理士会は、「臨床心理学」という学術分野を基礎としてあらゆる領域で臨床心理学に基づいた行為を行う専門職の国家資格を構想していたのに対して、厚生省及び精神医療関係者は、精神保健の領域に限定してその既存の制度的な枠組みの中で必要とされる業務を行う心理職を規定する国家資格を想定していた。後に、心理職の国家資格化問題の経緯を丹念に研究した教育社会学者の丸山和昭は、前者を「学術基盤型」、後者を「領域基盤型」と名付け、専門職像の違いとして整理している（丸山、2012）。厚生省及び精神医療関係者の求める領域基盤型の国家資格を実現するためには、臨床心理士会とは異なるスタンスを持つ心理職の当事者団体が必要とされていた。
この流れの中で、1993年に、厚生省及び精神医療関係者の方針に基本的に賛成する考え方の心理職が集まって全心協が設立された。全心協を構成したのは、20年前に資格に反対した人たちが残った臨床心理学会で活動している心理職たちや、臨床心理士認定以前に心理学を学んで精神医療や心身医療等に従事してきた心理職たちであった。全心協の設立に先立って、臨床心理学会は厚生省の国家資格に協力する立場を採択したが、それに反対した会員はさらに別の学会を作って臨床心理学会から去った。
こうして、12年間の厚生科学研究は、心理職の当事者団体として、臨床心理士会、全心協、それに、全国児童相談所心理判定員協議会が参加し、途中からは日本心理学会の代表者も参加して続けられた。この中で特に焦点となったことは、「医師や医療との関係の整理」、すなわち「医行為」と「医師の指示」の問題であった。出発点となる資格制度検討会の1994年の取りまとめでは、この点を以下のように述べている。
「当検討会においては、臨床心理技術者による心理業務の中には、精神医療の現場において、精神障害者を対象として、他の医療従事者と連携を図りながら行われるものがあり、仮にこれらが適切に実施されない場合には患者の精神面において重大な影響を及ぼすおそれがあるものと考えられることから、心理業務の中には、医行為に該当しうるものが存在する可能性が高いものと考えられる。」
これに対して、臨床心理士会からは、臨床心理行為は医行為という狭い枠の中に閉じ込めることのできない人間の生き方に関するあらゆる行為と関係しているという意見が出された。すなわち、臨床心理士会は、医療領域に限定した国家資格ができることで、すべての領域に共通する臨床心理学の独自性が損なわれることを危惧していた。これに対して、全心協は、心理職はチーム医療の中で医行為に部分的に関わるとし、「医行為性のあるケアにおいては、医師の指示を必要とすることは、患者の利益擁護の点からも当然のことである。」と表明していた。
議論は、ほとんど平行線のまま推移した。2002年の報告書では、医行為の問題は（資料１）のように整理され、医療・保健施設に関わる範囲に限定した名称独占の「医療保健心理士」が提案された。しかし、この時間経過の中で、全心協の会員が数百名に留まったのに対して、臨床心理士会の会員は数千人を超えていた。多数の当事者が反対している状況では、内閣提案による立法は不可能だった。ここから、心理職あるいは臨床心理職の国家資格創設は、議員立法に舞台を移すことになった。
４．「臨床心理士及び医療心理師法案」の断念
厚生科学研究が終了した直後から、「医療心理師」の国家資格を目指す全心協と、「臨床心理士」の国家資格を目指す臨床心理士会がまったく別々にロビー活動を始めた。全心協は、日本心理学会や日本精神科病院協会（以下、日精協）の協力を得ていた。臨床心理士会は、認定協会やスクールカウンセラー事業を通して、さらに当時の河合隼雄会長が文化庁長官だったことから、文部科学省とのつながりが相対的に強かった。また、全国に組織を持っている臨床心理士会の地元での陳情活動は、多くの議員を動かす力があった。
２つの異なる国家資格化の動きは、まず医療心理師側から2004年9月「医療心理師国家資格制度推進協議会（以下、推進協）」の設立、2005年2月「医療心理師国家資格推進議員連盟」の発足としてまとまり、臨床心理士側は、2005年3月「臨床心理職国家資格推進連絡協議会（以下、推進連）」の設立、同3月末「臨床心理職の国家資格化を通じて国民の心のケアの充実を目指す議員懇談会」の発足へと進んだ。両方の議員連盟に参加している議員もあった。
精神保健領域限定型資格と領域横断的学術基盤型資格という、木と竹のように似て非なる２つの資格だが、議連はこれらを継ぎ合わせることを試みた。その作成途中、医療心理師法案において、医師の指示はあるものの、医行為の規定、すなわち保健師助産師看護師法の一部解除の規定がないということがわかった。この機会に「臨床心理士」国家資格の成立を願う臨床心理士会は、医療心理師法案が医行為を規定しなかったことを受けて、「医師の指示」について、「医療機関に於いてはその診療の責任者である医師の指示に従う」という責任論としての受け入れを認めることを、河合会長に一任の形で了承することになった。
その結果として取りまとめられたのが、「臨床心理士及び医療心理師法案」（以下、2資格1法案）の要綱骨子案であった。2資格1法案における医師や医療との関係は、「臨床心理士」は「病院、診療所その他の主務省令で定める医療提供施設において、医師が医療を提供する傷病者に関してその業務を行うに当たっては、医師の指示を受けなければならないこと。」とされ、「医療心理師」は「その業務を行うに当たっては、医師の指示を受けなければならないこと。」とされていた。すなわち、２資格１法案の臨床心理士法部分の医師との関係は、「医療提供施設」という場を限定したものになっていた。
この法案要綱骨子案は同年7月の議員連盟合同総会で承認されたが、直後から日精協や日本精神神経科診療所協会をはじめとする精神医療団体から反対の声が強くあがり、それ以上の進展が見込めない状況に陥った。精神医療団体が2資格1法案に反対した理由を振り返ると、資格が2つできることの妥当性がどこにあるのか、臨床心理士という既存の民間資格の名称がそのまま使われることで国家資格の公平性はどう確保されているのか、臨床心理士が領域横断的に業務を行うとして、どの領域にも存在する傷病者に対する業務の安全性はどう確保されるのか、そもそも2資格1法案で医行為が規定されていないのはどういうことなのかというような疑問に加えて、それらの疑問を検討するだけの時間的余裕が与えられることなく国会提出が急がれたことへの反発も大きかったように思われる。
2006年には、議連は2資格1法案の国会提出を断念したようだった。それぞれの団体が虚脱状態に陥りながら、互いに交渉の糸口を探していた。臨床心理士の中には、2資格1法案、あるいはその中の臨床心理士法案の実現を望む声も根強かった。しかし、2005年の経験から、精神科医療団体が強く反対するような法案は成立しないことが明らかだった。
水面下での模索が続く2008年、日精協の代表者と臨床心理士会の代表者が意見交換を行い、日精協の看護・コメディカル委員会が考えている条件が提示されたことが日精協誌(林、2015)に掲載されている。示された条件は、１つの資格であること、医療の場での医師の指示が明示されていること、「臨床」という名称を使用しないことの3点であったと言う。
また、同じ2008年に、日本学術会議心理学・教育学委員会の健康・医療と心理学分科会から「医療領域に従事する『職能心理士（医療心理）』の国家資格法制の確立を」と題する提言がなされた。これは、それまでの全心協や臨床心理士会とは異なる動きであったが、全心協は歓迎し、臨床心理士会は危機感を持った。全心協にとっては、これは医療分野に限定した国家資格化を後押しする動きであり、臨床心理士会にとっては、臨床心理学ではなく「心理学」という別の学術基盤を持ち出す動きとして警戒されたのである。
さらに同じ年、日本心理学諸学会連合（以下、日心連）が、2資格1法案を支持しつつ、国家資格の早期実現のために関係諸団体の意見を集約し、協調、共存案の立案を目指して行動するという内容の決議を行った。これは、心理学の世界全体の大同団結による議員立法を目指す動きで、公認心理師の直接的な出発点になった。
５．3団体会談による取りまとめ
明けて2009年2月に、日心連が推進協と推進連の間を取り持つ形で、3団体会談と呼ばれる協議が開始された。日心連、推進協、推進連の3団体はそれぞれが学会や職能団体の連合体である。3団体会談は、連合体の代表が集まって協議と調整を行う場として機能した。3団体全体の参加団体は少なくとも70以上あり、団体間でも団体内でも、資格に対する意見はさまざまで温度差もある。それは、まるで結合のゆるいブロック作りの巨大船でゆっくりと海を渡るようなもので、その進行には構成各団体の慎重な意思決定の積み重ねが必要だった。
また、3団体会談とは別に、精神医療団体は、精神科7者懇談会（以下、7者懇）の中に心理職に関する検討委員会を設置し、3団体会談の動きを見据えながら7者懇としての見解を発信していくことになった。2013年の7者懇の提言には、「医療分野における心理的行為の多くは、医師が行うべき診療等の医行為に含まれるので医師の指示を受けなければならない。」とあり、あくまでも「医行為」としての医師や医療との関係の整理を求めている。
3団体会談では、国家資格早期実現のために、心理学の世界が1つにまとまることと、精神医療団体が反対しない進め方ができることが優先されていた。そのため、関係諸団体に配慮した内容の「要望書」が2009年から段階を経てまとめられ、2011年10月に確定版となった。要望書の国家資格の内容に関する項目は5点で、①名称は「心理師（仮称）」で名称独占、②実践諸領域における汎用性がある、③業務内容は、アセスメント、心理的支援、心理相談、心理療法、問題解決、地域支援等に加えて、予防や教育も行う、④他専門職との連携をとり、特に医療提供施設では医師の指示を受ける、⑤受験資格は「学部卒業＋修士課程修了」または「学部卒業＋数年間の実務経験」であり、心理学及び心理学関連科目等を履修することとなっていた。すなわち、医師や医療との関係については、2資格1法案の臨床心理士法部分を踏襲した内容になっていた。
この要望書を携えて改めてロビー活動が始まったが、3団体に属していない認定協会と臨床心理士養成大学院協議会（以下、臨大協）、つまり臨床心理士を養成し認定する立場の2団体から臨床心理士会や心理臨床学会の行動に対する懸念が表明された。「学部卒業＋実務経験」での受験資格を認めることや、専門性の根拠としての「臨床心理学」の明示がないこと等から、「心理師（仮称）」の国家資格は臨床心理士とは全く別の資格で、臨床心理士の実績や専門性が損なわれるのではないかという懸念だった。また、進め方に対して、臨床心理士会と心理臨床学会が、認定協会及び臨大協との4団体での合意ができないままに3団体の要望書に賛同していることが批判された。
こうして、3団体会談以降は、臨床心理士内部の、臨床心理士創設の理念を堅持しどんなに時間をかけても国家資格に反映させるべきであるとする立場と、関係諸団体との妥協によって国家資格が早期に成立することを望む立場の違いが、次第に露わになっていった。
国家資格の早期実現を望む声の背景には、心理的な支援に対する社会のニーズの多様化がある。ゼロ年代に入って、発達障害や認知症等への心理的支援、自殺対策、職場のメンタルヘルス、精神障害者やひきこもりへのアウトリーチ等、多様な心理的支援のニーズが注目されるようになった。同時に、1997年に国家資格化された精神保健福祉士はじめ、作業療法士、言語聴覚士等の専門職が、チーム医療等の分野で実力を伸ばしている状況があった。3団体要望書を積極的に推進するグループには、このまま国家資格がない状態が長引くと、制度面の弱さから、多様なニーズに心理職が応じられなくなり、心理職の働く余地がなくなってしまうのではないかという切迫した危機感があった。
国会議員の間に3団体要望書への理解が浸透し、2012年3月には「院内集会」が盛大に開かれた。同年6月には自民党「心理職の国家資格化を推進する議員連盟」、8月には民主党「心理職の国家資格化を推進する民主党議員連盟」が設置された。さらに議員立法に向けた動きが加速されることを期待して、2013年4月には「日本心理研修センター」が設立され、心理師（仮称）の成立後に試験・登録機関を引き受けられるよう諸団体に賛同を要請した。議連は動き始め、法案を作成する準備が進められた。
６．「公認心理師法」成立
2014年4月、いよいよ「公認心理師法案」の要綱骨子が臨床心理士会等の関係諸団体に説明された。しかし、ここでまた「医師や医療との関係」に関わる条文を巡って困難が生じた。公認心理師法案は、ほぼ3団体の要望書通りの内容だったが、「医師の指示」に関しては、「医療提供施設」というような「場」を限定する条文がなかったのである。それがどういう意味なのか、このまま法案が成立するとどういうことが起きるのかについての説明を得ることは難しく、特に、臨床心理士の一部や認定協会・臨大協の関係者から疑義が表明された。問題になったのは、法案の第42条である（資料２）。しかし、この条文は、関係諸団体及び各省庁等の調整を経て書かれているものであり、改変は難しいというのが作成者の考え方であるようだった。
法案の国会提出に向けて、各党内の手続きが進む中で、臨床心理士を含む心理職当事者の間では、法案が原案のまま可決成立することが望ましいと考える立場と、法案の成立が困難になっても危惧される点を明らかにすべきであると考える立場が入り乱れることになった。そして、原案通りの成立を要望する3団体関係者と、修正を要望する草の根的な臨床心理士たちとが、それぞれに別々にロビー活動を行ったため、国会議員がその調整を行うことが必要になった。
この極めて困難な調整に時間がかかり、公認心理師法案は、2014年6月の第186回通常国会に提出されてから、第187回臨時国会で継続審議の予定が衆議院解散による廃案で先行きが危ぶまれた。しかし、年が変わって第189回通常国会で再提出され、会期の大幅延長もあって、ようやく2015年9月9日に参議院本会議にて全会一致で可決成立、同9月16日に公布された。
法案は、第42条について修正はなかったものの、医師の指示を含め具体的な運用は政省令で定める旨の追加条文が第45条第2項にあり、また、付帯決議においては、臨床心理士に一定の配慮をすることが明記された。公認心理師法とその付帯決議は、認定協会や臨大協等の臨床心理士の主張と7者懇等の精神医療団体の主張の双方から、現時点において可能な限りの内容を取り入れたものと考えることができる。
７．そして、これから
紙幅も尽きたが少しだけ展望を書いておきたい。心理職の国家資格化は、以上のように、臨床心理学を基盤とした学術基盤型の国家資格と、精神保健領域に限定し医療制度に組み込むための領域基盤型の国家資格という、全く異なる考え方の間でどちらにも進めず数十年が経過した。公認心理師は、その異なる構想の両方を取り入れており、それゆえに、どちらにどう進むかわからない、姿のはっきりしない面を持っている。すなわち、「医療や医師との関係」が整理された結果としてできた資格ではなく、公認心理師という器の上で、これからその明確化が始まるものと考えられる。
公認心理師が誕生したことで、冒頭の高橋課長補佐の発言にあった「そもそも、我が国の精神医療やカウンセリング事業の体制はどうあるべきか、国民にとって、何が望ましいのか」という課題に対して、国家資格化に注がれていたエネルギーをようやく向けることができるようになった。2014年には改正精神保健福祉法が施行された。20年前には見えていなかった多様なニーズが目の前に広がっている。公認心理師は、医療、教育、産業、福祉等の領域ごとの課題に十分に応えることができると同時に、それらに共通する学術的基盤を持つ必要がある。すべての領域を包括する資格であることを強みにできる方法が模索されなくてはならないと思う。
最後に、公認心理師法成立まで、それぞれの立場でご尽力いただいた方々、とりわけ難しい調整を引き受けていただいた国会議員の先生方に、この場を借りて心より感謝申し上げます。
（注）本稿の執筆にあたり、日本臨床心理士会雑誌、心理臨床学研究、臨床心理士報、日精協誌の関連各号および、関連諸団体のホームページに公開されている資料及び以下の文献を参照・引用した。
大塚義孝編『臨床心理学原論』（誠信書房、2004）
全心協『「全国保健・医療・福祉心理職能協会」シンポジウム記録集』（1995）
丸山和昭『カウンセリングを巡る専門職システムの形成過程―「心」の管轄権とプロフェッショナリズムの多元性』（大学教育出版、2012）
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